مطالعه تطبیقی اشتغال اتباع بیگانه در نظام حقوقی ایران و اسناد بین­المللی

چکیده

یکی از حقوقی که برای اتباع بیگانه در هر کشوری به رسمیت شناخته شده حق اشتغال به کار است، این حق مطلق نبوده و اغلب کشورهای جهان آن را محدود به شرایطی خاص نموده­اند. مهاجرت­های نیروی کار از یک کشور به کشور مقصد و مبادله نیروی انسانی بین کشورها منتهی به تدوین و تصویب قوانین و مقرراتی در زمینه نحوه و چگونگی به کارگیری و اشتغال اتباع بیگانه در کشورها شده است. در همین راستا و به منظور صیانت از حقوق تمامی کارگران از جمله کارگران مهاجر و بهبود شرایط عادلانه کار و ارتقای استانداردهای معیشتی و بهره­مندی از تامین اجتماعی کارگران، سازمان بین­المللی کار (ILO) تاسیس گردید که با تصویب مقاوله نامه و توصیه نامه تکمیلی به حمایت­های لازم از حقوق مرتبط به کار پرداخته و به عنوان پرمایه­ترین منبع حقوق بین­الملل کار محسوب می­گردد. در برخی از اسناد مهم بین­المللی همچون اعلامیه جهانی حقوق بشر، میثاق بین­المللی حقوق اقتصادی و اجتماعی، کنوانسیون بین­المللی حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها به بحث اشتغال و حقوق کار و کارگران مهاجر به صورت کلی اشاره و پرداخته شده است. در ایران تا قبل از سال 1328 که نخستین قانون کار به تصویب رسید هیچ گونه مقررات صریحی راجع به اشتغال اتباع بیگانه وجود نداشت اما از همان ابتدا برای اتباع بیگانه به جز در مواردی که اشتغال منحصر به اتباع دانسته یا در انحصار دولت بوده این حق به رسمیت شناخته شده است. و در فصل ششم قانون کار ایران مصوب 1360 مواد 125 تا 129 و آیین­نامه اجرای ماده 129 به شرح اشتغال اتباع بیگانه و چگونگی بهره­مندی از تامین اجتماعی آنان پرداخته شده است. چگونگی تطبیق قوانین داخلی با موازین بین­المللی کار با توجه به این که اشتغال غیر مجاز اتباع بیگانه در حال حاضر کشور ما را با چالش­های فراوانی از لحاظ اقتصادی و اجتماعی روبرو ساخته است باعث اهمیت بررسی موضوع شده است. در تدوین و نگارش این رساله سعی شده است با عنایت به این مهم که ایران از اعضای قدیمی سازمان بین­المللی کار بده، ضمن بررسی موازین و مقررات بین­المللی کار و قوانین کار ایران در حد توان به مطالعه تطبیقی و مقایسه قوانین پرداخته شود و پیشنهادات لازم ارایه گردد.

واژگان کلیدی: اتباع بیگانه، حق اشتغال، سازمان بین­المللی کار، مقاوله نامه و توصیه نامه، تامین اجتماعی، قانون کار ایران.

مقدمه

1ـ تبیین موضوع

از دیرباز کسب درآمد و اشتغال یکی از علل مهاجرت افراد انسانی به صورت فردی و گروهی از سرزمینی به سرزمین دیگر بوده که پیشینه این مهاجرت­ها به ابتدای تاریخ بشریت برگشته و این نوع مهاجرت­ها ناشی از شرایط نامساعد زندگی در یک مکان بوده، آدمی را در هیچ مقطعی از تاریخ نمی­توان جدا از کار و فعالیت تصور کرد. از آن زمان که انسان به جهت رفع نیازهای خود ناچار به فروش نیروی بازوی خود (کار) گردید، به لحاظ عدم توازن و تعادل قدرت بین خریدار نیروی کار (کارفرما) و فروشنده (کارگر) نیاز به وجود قوانین حمایتی از نیروی ضعیف این معامله (کارگر) احساس می­شد. که با تحول جوامع بشری و صنعتی شدن جوامع شاخه­ای جدید در علم حقوق به نام «حقوق کار» تاسیس که وظیفه اصلی آن حمایت از حق و حقوق کارگر را برعهده گرفت.

در عصر کنونی روند رو به رشد جمعیت جهان، شرایطی همچون جنگ­های منطقه­ای و داخلی، بحران­های عظیم جهانی، کمبود عرضه نیروی کار در یک منطقه و نیاز به تقاضا در منطقه­ای دیگر باعث بروز فقر و بیکاری در بیشتر کشورهای جهان سوم و همچنین تشدید روند مهاجرت در حجم گسترده­ای شده که این مهاجرت­ها به کشورهای دیگر با وضعیت­ها و شرایطی برای مهاجران و بروز مشکلاتی برای کشورهای مهاجر پذیر شده، مهاجران جوینده کار با ترک دیار خویش از بسیاری مزایای آن چشم­پوشی کرده هنگامی وارد کشور مورد نظر می­شوند به موانع سنگینی برخورد که می­بایست از پیش رو بردارند و بر آنها چیره شوند، در تبعیض­های چندگانه قرار گرفته از جمله در کاری که انجام می­دهند و یا در حقوقی که می­گیرند در شانسی که برای ارتقا داشته و یا در خطر بیکاری که همواره آنها را تهدید می­کند. بیشتر مهاجران به کارهایی می­پردازند که کارگران بومی می­کوشند از آنها پرهیز کنند و در بیشتر کشورها مهاجران به ناچار گرد مشاغل یدی و غیر ماهرانه جمع می­شوند. از سوی دیگر کشورهای مهاجر پذیر به دلیل ظرفیت محدود منابع انسانی مورد نیاز و همچنین بروز بیکاری و چالش­های فرارو از جمله این که حضور نیروی کار بیگانه باعث کاهش ضریب امنیت شغلی در بازار کشور، تغییر فرهنگ اشتغال، نبود بهداشت روانی برای نیروی کار داخلی، کاهش درآمد ناخالص ملی از طریق انتقال ارز و کسب رایگان مهارت در صنایع و بروز پاره­ای مشکلات اجتماعی و امنیتی شده، بنابراین در همین راستا و در جهت کاهش اثرات سوء مذکور کشورهای مهاجر پذیر اقدام به تنظیم مقررات محدود کننده­ای در جهت کنترل ورود مهاجران و اشتغال اتباع بیگانه در سرزمین خود وضع کرده تا با این عمل ضمن ممانعت از ورود غیر قانونی مهاجران و اتباع بیگانه به سرزمین خود، به مهم­ترین هدف که کاهش نرخ بیکاری در بین اتباع مقیم کشور و ایجاد فرصت­های شغلی برای اتباع داخلی می­باشند برسند.

از جمله حقوقی که برای بیگانگان در هر کشور به رسمیت شناخته شده حق اشتغال به حرفه و صنعت و تجارت است. البته این حق مطلق نبوده و در هر کشوری محدود به شرایط و قوانینی است و در راستای حمایت از حقوق اتباع بیگانه در بحث اشتغال قوانین و موازینی از سوی نهادهای بین­المللی به ویژه سازمان بین­المللی کار تدوین گردیده که در این تحقیق به آن پرداخته می­شود.

از جمله کهن­ترین و مهم­ترین اسناد تاریخی که به عنوان نخستین منظور حقوق بشر در جهان شناخته شده منشور کوروش کبیر می­باشد. منشور کوروش کبیر نشان داد که نخستین منشور جهانی حقوق بشر را ایرانیان در سال 538 پیش از میلاد توسط کوروش تنظیم و مورد اجرا گذاشته شده است. کوروش هخامنشی در این منشور به نمایندگی از ایرانیان اشاره به حقوق بشر، آزادی انسان و حقوق اجتماعی افراد نموده و در بحث حقوق کار و اشتغال بیان می­دارد: «من از امروز که تاج سلطنت را بر سر نهادم و تا روزی که پادشاه ایران و بابل و کشورهای جهات اربعه بوده و زنده هستم، نخواهم گذاشت که شخصی دیگری را به بیگاری بگیرد و بدون پرداخت مزد، وی را به کار گمارد. من امروز اعلام می­کنم که هر کس آزاد است که هر شغلی را که میل دارد در پیش بگیرد و مال خود را به هر نحو که مایل است در صورتی که به حقوق دیگران لطمه نزند، به مصرف برساند».

از فرمان حقوق بشر کوروش کبیر به عنوان کهن­ترین سند کتبی از دادگستری و مراعات حقوق بشر در تاریخ ثبت و باعث مباهات و فخر و سرافرازی ایرانیان یاد می­شود.[1]

ورود اتباع بیگانه به قلمرو هر کشوری بایستی با روادید و مجوز قانونی صورت گیرد، در غیر این صورت ورود غیر قانونی مشکلات امنیتی و اجتماعی و اقتصادی بسیاری را گریبان­گیر کشورهای مهاجرپذیر می­کند. در این راستا دولت­های جهان از جمله دولت جمهوری اسلامی ایران همواره سیاست­های کنترلی و محدود کننده­ای را برای ورود اتباع بیگانه در نظر گرفته است. این سیاست­ها معمولا در قوانین اساسی و قوانین عادی و قانون کار در سطح کشور منعکس می­شود. علیرغم این که یکی از حقوقی که برای بیگانگان در هر کشوری شناخته شده است حق اشتغال است، این حق مطلق نبوده و هر کشوری در برخورد با این پدیده از استقلال نسبی برخوردار و آن را محدود به شرایطی می­داند هم­جواری ایران با کشورهای افغانستان و پاکستان و کشورهای عربی و بروز و حدوث بحران­های منطقه­ای و تنش­های داخلی در کشورهای یادشده و عدم ثبات سیاسی و عدم وجود امنیت در آن کشورها باعث مهاجرت غیرقانونی اتباع بیگانه به کشور در طیف گسترده­ای شده و به دلیل ارزان بودن کارگران خارجی نسبت به کارگران ایرانی استفاده از نیروی کار بیگانه روند رو به افزایش داشته و این امر منجر به بیکاری کارگران ایرانی ماهر و یا نیمه ماهر و بروز دیگر مشکلات عدیده­ای شده است.

عنوان پایان نامه «مطالعه تطبیقی اشتغال اتباع بیگانه در نظام حقوقی ایران و اسناد بین­المللی است و به نگرشی مقایسه­ای در بحث قوانین مرتبط با اشتغال اتباع بیگانه در ایران و مقایسه قوانین موجود با استانداردهای بین­المللی و این که در راستای حمایت از اشتغال بیگانگان در اسناد بین­المللی چه مقرراتی وضع گردیده است و بررسی این موضوع که دولت ایران تا چه حدی این استانداردها را رعایت و وارد قوانین داخلی خود نموده است، پرداخته شده است.

2ـ اهمیت موضوع

در شرایطی که بیکاری به عنوان یک معضل بزرگ اجتماعی عامل نارسایی­ها و ناهنجاری­های مختلفی در جامعه شده، اشغال فرصت­های شغلی توسط اتباع بیگانه که اغلب به صورت غیرمجاز در کشورها حضور دارند از جمله عوامل مهم و قابل تاملی است که از علل بیکاری در ایران است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی به لحاظ ماهیت اسلامی نظام و رافت مسئولین و ملت، کشور ما به عنوان جایگاه بسیاری مهاجران و پناهندگان خارجی به ویژه اتباع افغانی و عراقی که به جهت عدم ثبات سیاسی و ستم و جور حکومت­هایشان به تنگ آمده و یا بازار کار کشور ما را مناسب­تر از کشور خود می­دیدند قرار گرفته، اتباع بیگانه­ای که به کشور پناه می­آورند به منظور تامین معیشت خود و خانواده حاضر هستند در هر فرصت شغلی و با هر دستمزدی هر چند اندک فعالیت کنند و این موضوع یعنی ارزان بودن نیروی کار باعث شد کارفرمایان به استفاده اتباع بیگانه به ویژه اتباع افغانی که اکثریت قریب به اتفاق جمعیت چند میلیونی پناهندگان را تشکیل می­دهند روی آورند. این در حالی است که روند رو به افزایش بیکاری، با توجه به جوان بودن و در حال توسعه بودن کشور، جامعه را به شدت تهدید می­کند، بنابراین پرداختن به بحث اشتغال اتباع بیگانه با توجه به مراتب فوق و حضور گسترده اتباع بیگانه در کشور و این مهم که کشور ایران کشوری است مهاجرپذیر و مهاجرفرست و حساسیت جامعه جهانی به بحث حقوق بشر و لزوم رعایت قوانین و موازین بین­المللی در خصوص کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنان یکی از دغدغه­های مهم دولت­مردان و سیاست­مداران در حوزه کار و اشتغال می­باشد.

3ـ اهداف پژوهش

بحران­های جاری در دهه اخیر در منطقه و کشورهای همسایه به ویژه کشور افغانستان، موقعیت ژئواستراتژیک ایران در منطقه، وجود مرزهای مشترک با کشورهای منطقه به ویژه کشورهای مهاجرفرست و حضور خیل عظیم پناهندگان در خاک ایران و پیامدهای فراوان کشور ما را در شرایطی با مشکل حضور غیر قانونی اتباع بیگانه روبرو ساخته که مهم­ترین اثر این حضور، تاثیر مستقیم در افزایش بیکاری و نیروی کار بومی بوده است. بنابراین با بررسی و پرداختن به اشتغال اتباع بیگانه و شناخت کلی در این زمینه بتوان با ارایه پیشنهادات راهکارهایی به اصلاح و یا تدوین قوانین و مقررات اشتغال دست یافت و سوءتفاهمات موجود برای سازمان بین­المللی کار در چند سال گذشته مبنی بر نقض مقررات بین­المللی و عدم پایبندی به مقاوله نامه­ها و تعهدات بین­المللی رفع گردد. و در نهایت شناخت مقاوله نامه­های مرتبط با اشتغال اتباع بیگانه که زمینه پیوستن به آن مهیا می­باشد، از جمله اهداف این تحقیق است.

4ـ پرسش­های پژوهش

 الف) سوالات اصلی

1ـ رژیم حقوقی اشتغال اتباع بیگانه در ایران چگونه است؟

2ـ تا چه اندازه­ای استانداردهای بین­المللی کار و مقررات و موازین بین­المللی در خصوص حمایت از اشتغال اتباع بیگانه در حقوق ایران وارد گردیده و رعایت می­شود؟

3ـ با توجه به قوانین و شرایط فعلی موجود در کشور پیرامون بهره­مندی اتباع بیگانه از حقوق پیش­بینی شده در کنوانسیون بین­المللی حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها، تا چه حد مفاد کنوانسیون رعایت گردیده است؟

ب) سوالات فرعی

1ـ از منظر حقوقی مفهوم اشتغال، تبعه و بیگانه چه می­باشد؟

2ـ وضعیت حقوقی بیگانگان به چه شکل است؟

5ـ فرضیات پژوهش

فرضیاتی که در ارتباط با موضوع پایان نامه متصور می­باشند، عبارت هستند از: 1ـ قوانین موجود و حاضر در کشور در بحث اشتغال اتباع بیگانه به ویژه در مورد مقاوله نامه­ها و توصیه نامه­های مرتبط با بحث اشتغال اتباع بیگانه مطابق با قوانین و اسناد بین­المللی (سازمان بین­المللی کار) بوده رعایت استانداردهای بین­المللی شده است. 2ـ حضور گسترده و غیر قانونی اتباع بیگانه در کشور در طیف گسترده بیانگر عدم بازدارندگی قوانین داخلی یا عدم نظارت در اجرای صحیح قوانین می­باشد. 3ـ در خصوص پیوستن ایران با کنوانسیون بین­المللی حمایت از حقوق تمامی کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها با توجه به مفاد کنوانسیون ضرورت اصلاح و اضافه کردن برخی قوانین مرتبط ملموس و مشهود می­باشد.

6ـ نوع و روش پژوهش

روش تحقیق، کتابخانه­ای تحلیلی و تطبیقی است و از منابع در دسترس اهم از کتاب و مقالات بهره برده و با مقایسه و جمع­بندی تمام یافته­ها در نهایت نتیجه آن تدوین شده است.

7ـ پیشینه پژوهش

با بررسی به عمل آمده در این زمینه هیچ نوع پایان نامه­ای با این عنوان ارایه نشده است. تنها حقوق کار از منظر حقوق داخلی و خصوصی مورد بررسی قرار گرفته است و اغلب پایان نامه­های ارشد به صورت تک بعدی مقاوله نامه­های سازمان بین­المللی کار و حقوق بنیادین کار را مورد بررسی قرار داده­اند.

در همین راستا کتاب حقوق بین­المللی کار و کتاب تحول حقوق بین­المللی کار توسط دکتر عزت­الله عراقی تالیف و به چاپ رسیده است که در آن به تاریخچه، سیر تحولات و مصوبات سازمان بین­المللی کار پرداخته شده است.

8ـ موانع و مشکلات پژوهش

به دلیل این که تا کنون تحقیقی به صورت تطبیقی در این زمینه ارایه نشده است دسترسی به منابع (کتب و مقالات و جزوات) با مشکلاتی همراه بوده است.

بخش نخست

مبانی و ویژگی­های مرتبط با اشتغال اتباع بیگانه

فصل نخست: مفهوم اشتغال

در طول تاریخ بشری انسان­ها برای ادامه حیات و انجام زندگی روزمره خود ملزم به رفع یک سری از احتیاجات خود چون پوشاک، مسکن و خوراک بودند و تلاش می­کردند که این نیازها را از طریق تلاش و کوشش برطرف کنند. این تلاش یا به صورت کار مستقل و یا کار تابع در رفع نیازهای بشر محسوب است. پس حق کار کردن و اشتغال چون به مساله حیات انسان­ها مربوط می­شود یک حق فطری و بنیادین است و به لحاظ اهمیت و جایگاهش در میان حقوق انسانی از سوی اغلب قوانین اساسی کشورها مورد شناسایی قرار گرفته است.

برخی از اقتصاددانان قید مزد و پاداش را نیز بر تعریف اشتغال افزوده و بیان داشته­اند: «اشتغال، مشغول بودن به کاری است که پاداش و مزد در برابر آن وجود داشته باشد». براساس این تعریف، مفهوم اشتغال محدودتر شده و فقط شامل کارها و فعالیت­هایی می­شود که در قبال آن دستمزدی پرداخت شود.

البته بایستی توجه داشت که از لحاظ تاریخ مفهوم حقوق کار و اشتغال مفهوم تازه­ای که با اوج سرمایه­داری صنعتی در روابط قرن 18 مطرح شده است، پس بر پایه این مفهوم از طریق کار، مشارکت هر فرد در زمینه اجتماعی تحقق یافته است. برخی چون سن سیمون فرانسوی در اواخر قرن 18 و اوایل قرن 19 برای نخستین بار از حق اشتغال نام برده­اند.[2]

مبحث نخست: جایگاه حق اشتغال در حقوق کشورها

اگر چه اندیشه حق کار در حقوق کشور فرانسه مطرح شد اما به آن کشور محدود نشد و امروزه در اغلب کشورها مورد شناسایی قرار گرفته است.

به عنوان مثال در اصل 32 قانون اساسی اردن در این رابطه بیان شده است که: «کار یک حق است که برای هر فردی که قادر به کار کردن باشد فراهم می­شود».

در اصل 75 قانون اساسی دانمارک هم اعلام شده است که «به منظور بهبود رفاه عمومی بایستی تسهیلاتی فراهم شود تا فرد بتواند برای تامین زندگی به کار مشغول شود».

پس اشتغال حقی است که به همه مردم اعم از زن و مرد تعلق دارد و از سوی دولت­ها بایستی مورد توجه قرار گیرد. قانون­گذار ایران هم در اصل 28 قانون اساسی بیان داشته است که: «هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند».[3]

مبحث دوم: ماهیت حقوقی حق اشتغال بیگانگان

در یک نگاه کلی اشتغال افراد جامعه اعم از تبعه و بیگانه از مهم­ترین فرآیندهای جوامع بشری است که امروزه در تمامی کشورها آثار و تبعات مثبت و منفی سیاست­های دولتی و قوانین مربوط به آن است. این سیاست­ها به طور مستقیم یا غیرمستقیم در کلیه ابعاد از جمله عرصه­های سیاسی و یا اجتماعی و فرهنگی و به ویژه اقتصادی مشهود است. گذشته از تاثیرگذاری بر روند کلی شکل­گیری مناسبات ملت­ها در ابعاد داخل، خواه یا ناخواه در سطح بین­المللی و روابط با کشورهای خارجی نیز موثر است. پس اشتغال افراد اعم از تبعه و بیگانه از حقوق عمومی غیر سیاسی است.[4]

مبحث سوم: بررسی رویه دولت­ها در رابطه با حق اشتغال بیگانگان

اشتغال از جمله حقوقی است که بر بیگانگان نبایستی اجازه داد که در هر کشوری که بدان وارد می­شوند از آن برخوردار باشند مگر این که موقعیت آن کشور از لحاظ اقتصادی و سیاسی ایجاب کند که به جهت رفع نیازهای موجود در کشور و با توجه به مقررات آن کشور از بیگانگان در برخی مشاغل استفاده شود.

مبحث چهارم: اصل عدم مداخله و استقلال کشورها

تردیدی نیست که کشورها می­توانند مستقلا در کلیه امور داخلی خود از جمله مسایل مربوط به اشتغال بیگانگان تصمیم­گیری و اعمال نظر کنند و از طریق وضع قوانین موجود و ناظر بر امر اشتغال، زمینه­ساز محدودیت­ها و حتی محرومیت­هایی برای این افراد شوند. این استقلال و آزادی عمل در مقام تحلیل یکی از عمده­ترین تبعات پذیرش (اصل عدم مداخله) در روابط بین­المللی است. زیرا این اصل به اعتراف حقوق­دانان بین­المللی از توابع و لوازم حقوق اساسی دولت­ها است و به ویژه حق استقلال آنان و هدف بدون تحمیل برنامه­های درست یا نادرست بیگانگان است تا در نتیجه قدرت ناشی از حاکمیت ملی به لحاظ عواملی چون نظم عمومی، مصلحت اجتماعی، سود عام در قالب قواعد حقوقی صورت­بندی شود. پس این اصل در امور داخلی کشورها یعنی شناسایی حقوقی که ملت در انتخاب نظام حقوقی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی که با توجه به جمیع شرایط و مصالح خویش و برای تحقق ارزش­ها و منافع خود برگزیده است و خودداری از انجام هر عملی که منافی با این حق به رسمیت شناخته شده باشد تنها به شرط این که اعمال و اختیارات حقوقی و اقتصادی و غیره یک کشور با حقوق سایر جوامع و ملت­ها منافات نداشته باشد و موجبات زیان را فراهم نکند.[5]

فصل دوم: مفهوم تابعیت و تبعه

مفهوم تابعیت و مشتقات آن زا جمله مفاهیم و واژه­های پر کاربرد در ادبیات بین­الملل است. واژه تابعیت و مشتقات آن همچون تبعه و اتباع که از موضوعات مهم حقوق بین­الملل حقوق خصوصی است به طور معمول روزی چند بار در خبرهای مختلفی که به رویدادهای عرصه مناسبات بین کشورها مربوط می­شود تکرار می­گردد و بنابراین با توجه به موضوع پایان نامه پرداختن به مبحث تابعیت ضروری به نظر می­رسد.

مبحث نخست: تعریف تابعیت

گفتار نخست: مفهوم لغوی

تابعیت مصدر جعلی از مصدر از تبع، به معنی پیروی کردن و اطاعت کردن است. در حقوق فرانسه، کلمه معادل تابعیت، «ناسیونالیته» است که در فارسی به ملیت ترجمه گردیده است. «ناسیونالیته» خود مشتق از «ناسیون» است. این کلمه در ابتدا به افراد بومی اطلاق می­شد که در سرزمینی متولد شده، آنجا زندگی می­کردند. بدیهی است این واژه، مهاجران را در بر نمی­گرفته است.

گفتار دوم: مفهوم حقوقی

محمد نصیری در کتاب «حقوق بین­الملل خصوصی» تابعیت را چنین تعریف کرده است: «تابعیت رابطه سیاسی، معنوی و حقوقی است که شخص را به دولت معینی مرتبط می­سازد».[6]

تابعیت، رابطه سیاسی است، زیرا ناشی از قدرت حاکمیت دولتی است که فرد را در هر زمان و مکان به دولت متبوعش متصل می­نماید. بنابراین خروج از قلمرو و مرزهای جغرافیایی نیز نمی­تواند فرد را از تابعیت آن کشور خارج نماید. رابطه حقوقی است، زیرا فرد از حقوق سیاسی و مدنی برخوردار می­شود.

تابعیت عبارت است از رابطه حقوقی و سیاسی و معنوی که شخص را به دولت معینی مرتبط می­کند.[7] پس بایستی اولا رابطه فرد با یک دولت معنوی باشد یعنی مادی و مکانی نباشد. زیرا تابعیت، اتباع کشور را از نظر اهداف و عادات و رسوم و خواست­های مشترکی که دارند به یک دولت پیوند می­دهد.

در تعریف تبعه بایستی ذکر کرد که تبعه کسی است که دارای تابعیت کشور معینی است که به او «تابع» یا «تبعه» گفته شده که اعم از شخص حقیقی یا حقوقی است. ملاک تشخیص اتباع داخلی و یا خارجی در حقوق ایران، قوانین ایران است. یعنی دادگاه­های ایران برای تعیین این که فردی تبعه ایران است و یا بیگانه محسوب شود طبق قوانین و مقررات ایران عمل می­کنند. از نظر قانون ایران بیگانه کسی است که طبق قانون ایران نه از طریق سیستم خاک یا خون تابعیت ایران را تحصیل کرده باشد و یا تحت شرایط مقرر در قانون ایران تابعیت ایرانی را ترک کرده باشد. تابعیت موجب می­شود که تنها اتباع یک کشور از تمامی انواع حقوق خصوصی شناخته شده در قوانین مدنی و تجاری و کار به تساوی برخوردار شوند اما اتباع بیگانه در برخورد با برخی از این حقوق دارای محدودیت­هایی هستند.[8]

گفتار سوم: بی­تابعیتی

ممکن است افرادی در جهان پیدا شوند که به دلایل مختلف از جمله جنگ­ها تابعیت خود را از دست داده و تابعیت هیچ کشوری را نداشته باشند که به آنها بی­تابعیت یا «آپاترید» می­گویند. به دلیل مشکلاتی که گسترش پدیده بی­تابعیتی می­تواند در جهان به بار آورد معمولا قوانین کشورها در خصوص تابعیت به نحوی تنظیم می­شود تا از بی­تابعیت شدن افراد جلوگیری شود.

اگر چه موضوع تابعیت و علقه و ابستگی حقوقی اشخاص به یک دولت بیشتر در اشخاص طبیعی (حقیقی) مصداق دارد اما با این حال اشخاص و نیز اشیایی همچون هواپیماها و کشتی­ها نیز دارای تابعیت یک کشور خاص هستند. شرکت­ها معمولا دارای تابعیت کشوری هستند که در آن و طبق قوانین آن به ثبت رسیده و هواپیماها و کشتی­ها نیز تابعیت کشوری را دارند که با پرچم آن حرکت می­کنند و قوانین و مقررات آن کشور بر آن حاکم است.

مبحث دوم: تاریخچه تابعیت

نخستین نشانه­های امور تابعیتی در قوانین، به 1308 ه.ق بر می­گردد. در این تاریخ ناصرالدین شاه به موجب دست خطی مقرر داشت تا کلیه زن­های ایرانی که شوهر بیگانه اختیار نموده­اند پس از فوت شوهر بیگانه تبعه دولت ایرانی شناخته شوند. از این فرمان چنین بر می­آید که زنان ایرانی پس از ازدواج با مرد بیگانه از تابعیت ایران خارج شده، به تابعیت کشور شوهر در می­آمدند.

در شوال 1317 ه.ق قانون نامه تابعیت دولت ایران به امضای مظفرالدین شاه رسید. این قانون مشتمل بر 15 ماده بود و به اصل و خاک و خون در آن توجه شده است.

در 24 جمادی­الثانی 1324 ه.ق اساسنامه­ای در مورد مسایل مربوط به تابعیت از جمله ضوابط تابعیت ایران، شرایط ورود به تابعیت ایران و خروج از آن، تغییر تابعیت زن ایرانی در اثر ازدواج و ... تنظیم گردیده است. در آن زمان دولت­های روسیه، عثمانی و دولت­های اروپایی چون از مزایای کاپیتولاسیون استفاده می­کردند، توجهی به این مقررات ننموده، در این اساسنامه سیستم خاک به صورت یک اماره قانونی پذیرفته شد. در متمم قانون اساسی مشروطیت مساله تابعیت مطرح گردیده و حقوق اتباع ایران از غیر، تفکیک شد.

در 1304 ه.ش هیئت دولت لایحه قانونی مشتمل بر 10 ماده برای تصویب به مجلس ملی تقدیم کرد، اما این لایحه مراحل تصویب را طی نکرده، مسکوت ماند. در 16 شهریور 1308 قانون تابعیت مشتمل بر 16 ماده از تصویب مجلس شورای ملی گذشت. در 29 مهر ماه 1309 دو ماده دیگر به نام متمم قانون تابعیت تصویب و تا سال 1312 این قوانین اجرا شد. در 27 بهمن 1313 کتاب دوم قانون مدنی که مقررات تابعیت را در بر داشت، در مجلس تصویب شد که از ماده 976 تا 991 این کتاب قوانین مربوط به تابعیت می­باشد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که در 1358 تصویب گردید، نیز دو اصل 41 و 42 خود را اختصاص به موضوع تابعیت داده که چنین است:[9]

اصل 41 قانون اساسی جمهوری ایران: تابعیت کشور ایران حق مسلم هر فرد ایرانی است و دولت نمی­تواند از هیچ ایرانی سلب تابعیت کند، مگر به درخواست خود او یا در صورتی که به تابعیت کشور دیگری درآید.

اصل 42 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: اتباع بیگانه می­توانند در حدود قوانین به تابعیت ایران درآیند و سلب تابعیت این گونه اشخاص در صورتی که ممکن است دولت دیگری تابعیت آنها را بپذیرد یا خود آنها درخواست کنند.

مبحث سوم: انواع تابعیت

تابعیت در واقع رابطه­ی یک فرد با یک حکومت می­باشد و به اصطلاح حقوقی به معنای عضویت یک فرد در جمعیت تشکیل دهنده­ی یک دولت گفته می­شود و یا به عبارتی دیگر تابعیت نشان دهنده رابطه­ی سیاسی، حقوقی و معنوی یک شخص با کشوری معین است. منشا به وجود آمدن تابعیت تعدد دولت­ها، حکومت­ها و کشورهای مختلف در دنیا می­باشد. تابعیت به دو دسته تقسیم می­شود: تابعیت ذاتی و تابعیت اکتسابی.

فصل سوم: مفهوم بیگانه

مبحث نخست: مفهوم لغوی

از نظر لغوی در فرهنگ­ها و لغت نامه­های گوناگون فارسی به شرح زیر معانی متعددی برای کلمه بیگانه وجود دارد. بیگانه یعنی غیر آشنا، مقابل آشنا، ناشناس، مقابل خودی، اجنبی، غریبه، خارجی.[10]

در مجموع با مراجعه به سایر فرهنگ­ها به کلمات دیگری چون: ناشناس و نامعلوم و بدون ارتباط بر می­خوریم. اما بیشتر مولفان فرهنگ­ها مذکور در تعیین کلمات، غریب، اجنبی، ناآشنا اتفاق نظر دارند.

مبحث دوم: مفهوم حقوقی

در تعریف بیگانه مساله تابعیت به عنوان عامل اساسی و تعیین کننده نقش قابل توجهی دارد و برای تعیین وضعیت حقوقی افراد بایستی ابتدا تابعیت آنان مشخص شود.

واژه بیگانه یا خارجی در مقابل اصطلاح تبعه به آن دسته از افرادی اطلاق می­شود که تابعیت کشور محل توقف را نداشته باشد، اعم از این که دارای تابعیت غیر از مملکت محل توقف باشد، و یا آن که تابعیت هیچ کشوری را نداشته، یعنی بدون تابعیت یا آپاترید، باشد. اگر چه دولت­ها اصولا براساس مصالح ملی خود قوانین و مقرراتی را برای اتباع خود وضع می­کنند، برای تعیین وضعیت بیگانگان نیز ضروری است مقررات و قوانینی وضع شود تا مشخص شود اشخاص بیگانه از چه حقوق و حمایت­هایی بهره­مند هستند.

در هر حال امروزه کلیه کشورها یک حداقل حقوقی را برای بیگانگان در نظر گرفته­اند،[11] اما در مورد میزان برخورداری اشخاص از این حقوق اختلاف نظر وجود دارد.

مبحث سوم: انواع بیگانگان

به طور کلی از نظر چگونگی نحوه ورود و نوع حقوقی که از آن برخوردار هستند به چند دسته تقسیم می­شوند که عبارتند از: مهاجران، پناهندگان، آوارگان، جهانگردان، دانشجویان، بازرگانان و تجار، خبرنگاران، عکاسان و دست اندرکاران مطبوعاتی، ماموران سیاسی بیگانه، بیگانگان جویای کار و امکانات و بیگانگانی که بدون کار یا شغل معین در کشوری مقیم هستند.

مبحث چهارم: وضعیت حقوقی اشخاص حقیقی بیگانه در ایران

همان گونه که در تعریف بیگانه بیان شد: «او کسی است که در حال حاضر در محل اقامت یا سکونت کنونی خود تابعیت دولت متوقف فیه را ندارد. «این فرد می­تواند شخص یا اشخاص حقیقی بیگانه چون بیگانگان مقیم، پناهندگان، مهاجران (کارگزاران مهاجر دایمی، کارگران مهاجر قراردادی، کارگر مهاجر غیر قانونی)، بیگانگان دانشجو، ماموران سیاسی بیگانه، جهانگردان، بازرگانان خارجی باشند.

گفتار اول: وضعیت حقوقی اشخاص حقیقی بیگانه در ایران

الف: از نظر حقوق سیاسی

حقوق سیاسی حقوقی است که تنها به اتباع داخله تخصیص دارد و بهره­مندی از آن براساس وصف تابعیت است و بیگانگان به کلی از این حقوق محروم هستند و در قوانین ایران هم به این مساله توجه شده است. از مهم­ترین حقوق سیاسی که بیگانگان از آن محروم هستند: 1ـ مشاغل سیاسی انتخابی (دولتی)؛ 2ـ مشاغل عمومی انتخابی (غیر دولتی)؛ 3ـ مشاغل ملحق به مشاغل دولتی.[12]

ب: از نظر حقوق عمومی

حقوق عمومی به مجموع حقوقی اطلاق می­شود که بهره­مندی از آن بستگی به سازمان­های قانونی[13] و به منظور احترام به شخصیت انسان­ها وضع شده است. در حقوق بین­الملل اصل بر تمتع بیگانگان از این حقوق است و در مقررات ایران هم در فصل 3 قانون اساسی از آن به عنوان «حقوق ملت» یاد شده است. مهمترین حقوق عمومی مندرج در مقررات ایران عبارتند از:

1ـ حمایت از حیثیت و جان اتباع بیگانه (اصل 22 قانون اساسی)

2ـ حمایت از حقوق و مسکن اتباع بیگانه (اصل 22 قانون اساسی)

3ـ حق ورود، عبور، توقف و خروج و اقامت اتباع بیگانه (آیین نامه اجرایی قانون ورود و اقامت اتباع بیگانه مصوب 12/3/1352 هیات وزیران)

4ـ حق اشتغال اتباع بیگانه که بر طبق آن اشتغال به کار هر بیگانه در ایران منوط به دریافت پروانه کار از وزارت کار و امور اجتماعی است.[14]

گفتار دوم: وضعیت حقوقی اشخاص حقوقی بیگانه در ایران

اشخاص حقیقی بیگانه کسانی هستند که قانون­گذار برای امکان فعالیت و پیشرفت آنان وجودی مستقل و حقوق و تکالیفی شبیه حقوق و تکالیف اشخاص حقوقی تبعه کشور در نظر گرفته است. اشخاص حقوقی به اشخاص حقوقی حقوق عمومی که شامل دولت، شهرداری­ها و غیره و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی که موسسات و تشکیلاتی است غیر تجاری که برای امور علمی و خیریه و اقسام آن تشکیل شده­اند (اعم از این که موسسان آن قصد انتفاع داشته با نداشته باشند) تقسیم می­شوند.

الف: از نظر حقوق سیاسی

اشخاص حقوقی بیگانه چون اشخاص حقیقی بیگانه از حقوق سیاسی محروم هستند.

ب: از نظر حقوق عمومی

میزان تمتع بیگانه از حقوق عمومی در یک کشور، در مقایسه با حق تمتع او از حقوق خصوصی و احوال شخصیه محدودتر است. در حقوق ایران، یک بیگانه مانند هر ایرانی از آزادی­های عمومی از قبیل آزادی مذهب بهره­مند می­شود و می­تواند از حمایت قوانین ایران نسبت به جان، مال و مسکن خود بهره­مند گردد و مشاغلی را برگزیند، مگر کسانی که به موجب نص صریح قانون از حقوق عمومی محروم باشند.

مبحث پنجم: اصول و مبانی وضعیت بیگانگان

برخلاف زمان حاضر که شناختن حق تمتع بیگانگان از حداقل حقوق در کشورهای دیگر از اصول مسلم حقوق بین­الملل به شمار می­آید و دولت­ها ملزم به وضع مقررات و قوانینی هستند که این حداقل را برای بیگانگان تامین و تضمین نماید. در گذشته کمتر دولتی چنین حقوقی را برای بیگانگان قائل می­شده است.

گفتار نخست: شناسایی حداقل حقوق برای بیگانگان

اگر چه هر کشوری برای ورود بیگانگان به قلمرو خود شرایطی را در نظر می­گیرد، در هر حال این کشورها مکلف به پذیرش اتباع بیگانه نیستند، به محض این که بیگانه­ای با احراز آن شرایط برای ورود به قلمرو کشوری پذیرفته شود، آن کشور می­بایست نسبت به تعیین حداقل حقوق برای شخص مذکور براساس مصالح و مقتضیات جامعه خود از یک طرف و از سوی دیگر الزامات و تعهدات بین­المللی دولت برای صیانت از حقوق فرد در روابط بین­المللی اقدام نماید.

گفتار دوم: رفتار متقابل بین دولت­ها

گاهی ممکن است برخی از کشورها تمتع اتباع بیگانه از حق خاصی را در مقابل تمتع اتباع خود از همان حق در کشور مورد نظر قرار دهند، به این عمل رفتار متقابل[15] گفته می­شود و اصولا برای حفظ و رعایت مصالح و منافع دولت ما اعمال می­شود: رفتار متقابل یک عمل اختیاری و مبتنی بر رعایت اصل نزاکت است و نمی­تواند به صورت یک تکلیف و عمل الزام­آور تلقی شود. به عبارت دیگر رفتار متقابل نمی­تواند منشا و موجد حقی شود، که بر اساس آن دولت مبدا بتواند نسبت به آن اقامه دعوی نماید.[16]

اما باید توجه داشت که اگر چه رفتار متقابل نمی­تواند منشا حقی تلقی شود، ممکن است شرط وجود یک حق محسوب شود؛ مثلا ممکن است دولتی اعطای حق به اتباع کشور دیگر را مشروط به شرایطی از جمله شرط رفتار متقابل نماید و یا آن که به آنها تحت شرایط معینی حق استفاده از حقوق معین را بدهد.

بخش دوم

رژیم حقوقی اشتغال اتباع بیگانه بر اساس اسناد بین­المللی

فصل نخست: سازمان بین­المللی کار (ILO)

مبحث نخست: مقدمه

بشر از همان آغاز آفرینش در پی نیل به آرمان­های والایی هم چون آزادی و برابری بوده و در این راه پر چالش از ادیان الهی، رهبران مذهبی، اندیشمندان و فرهیختگان یاری جسته است. وقوع انقلاب صنعتی و پیامدهای مثبت و منفی آن بسیاری جوامع اروپایی و آمریکایی را بر آن داشت تا راهکارها و تدابیر مناسبی برای افزایش رشد اقتصادی و نیز رویارویی با تبعات زیان­بار آن بیندیشند.

استثمار طبقه­ی کارگر توسط سرمایه­داران، سبب گسترش فقر و دیگر ناهنجاری­های اجتماعی شد. نارضایتی کارگران از وضع موجود، آنان را به سوی تشکیل اتحادیه­های کارگری رهنمون ساخت. از سوی دیگر بسیاری از دولتمردان و سیاست­گذاران (برخی با انگیزه­های انسان دوستانه و برخی برای حفظ جایگاه خود) چاره کار را در قانون­مند ساختن روابط کار دانسته­اند. از همین دوران بود که قوانین کار در شکل ابتدایی و بسیار محدود پایه­گذاری شد.

دنیا در آغاز قرن بیستم شاهد دو رویداد تاثیرگذار بر عرصه­ی روابط کار بود. نخست، وقوع انقلاب روسیه که با کشتار گسترده خانواده سلطنتی همراه شد و دیگری وقوع جنگ جهانی اول و نتایج ویرانگر آن بوده است. این وقایع تکان دهنده، ترس بسیاری را بر دل سرمایه­داران و دولت مردان افکند و قدرت طبقه کارگر را که در آن زمان دو چندان شده بود، به رخ دولت­ها کشید. با فروکش کردن شعله­های جنگ و در پی قرارداد صلح و همزمان با تاسیس جامعه ملل، سازمان بین­المللی کار که اکنون به عنوان قدیمی­ترین سازمان جهان شمول و فراگیر بین­المللی قلمداد می­شود، پا به عرصه وجود گذاشت. بعدها حتی با انحلال جامعه ملل، سازمان بین­المللی کار، در قالب یک نهاد تخصصی وابسته به سازمان ملل متحد، فعالیت خود را ادامه داد.

اساسنامه­ی سازمان و اعلامیه فیلادلفیا نه تنها فقط در عرصه­ی حقوق و روابط کار بلکه در زمینه حقوق بشر تاثیرگذار بوده­اند. دو سند یادشده بالا، الگویی شایسته برای اسناد مهمی همچون اعلامیه­ی جهانی حقوق بشر و بسیاری از اسناد مرتبط محسوب می­شوند. حقوق بنیادین کار و یا حقوق اساسی و انسانی کار، مشتمل بر اسنادی در زمینه­ی لغو کار اجباری، تساوی مزد در برابر کار هم ارزش، منع تبعیض در اشتغال و حرفه، ممنوعیت کار کودکان، آزادی انجمن­ها و حق تشکل می­باشد که هر یک جزئی مهم از حقوق بشر را تشکیل می­دهند.

البته مصوبات سازمان بین­المللی کار به موضوعات فوق محدود نمی­شود و طیف گسترده­ای از مفاهیم مربوط به حقوق کار را در بر می­گیرد. از دیگر خصیصه­های سازمان بین­المللی کار، شرکت نمایندگان کارگران و کارفرمایان در کنار نمایندگان دولت­ها در ارکان سه گانه­ی سازمان و کمیته­های مختلف آن است.

سازمان بین­المللی کار که به منظور بهبود و ارتقای شرایط کار و نیل به عدالت اجتماعی در سطح جهان ایجاد شده دارای چهار هدف راهبردی است:[17]

ـ ارتقای حقوق بنیادین کار؛

ـ ایجاد فرصت­های بیشتر برای زنان و مردان به منظور دستیابی به درآمد کافی و شغل مناسب؛

ـ افزایش پوشش و کارآیی حمایت اجتماعی برای همه؛

ـ تقویت سه جانبه گرایی و گفتگوهای اجتماعی؛

مبحث دوم: تاریخچه سازمان بین­المللی کار[18]

در تاریخ 25 ژانویه سال 1919، کنفرانس مقدماتی صلح در کاخ ورسای[19] پاریس آغاز به کار کرد. این کنفرانس در همان تاریخ، کمیسیونی را جهت رسیدگی به مساله حمایت از کارگران و نیز ایجاد یک نهاد دایمی بین­المللی برای تدوین مقررات کار، تشکیل داد. کمیسیون مزبور که «کمیسیون تدوین مقررات بین­المللی کار» نام داشت، دارای 15 عضو و ریاست آن را ساموئل گامپرز[20] به عهده داشت. وی که خود رئیس «فدراسیون آمریکایی کار»[21] بود، توسط ویلسون رئیس جمهور وقت آمریکا، به کنفرانس اعزام شده بود.[22]

این کمیسیون در فاصله­ی اول فوریه تا 28 آوریل سال 1919 به بحث و بررسی در مورد طرح­های پیشنهادی از سوی کشورهای اروپایی (به ویژه انگلستان) و آمریکا پرداخت. اما تمامی شرکت کنندگان این کنفرانس، در سه نکته اشتراک نظر داشتند:

1ـ لزوم تاسیس یک نهاد دایمی برای تنظیم مقررات بین­المللی کار؛

2ـ لزوم مشارکت نمایندگان کارگران و کارفرمایان در کنار نمایندگان دولت­ها در این نهاد؛

3ـ لزوم تصویب مقرراتی که موجب بهبود یافتن شرایط کارگران در کشورهای مختلف شود.[23]

مبحث سوم: ساختار و تشکیلات سازمان بین­المللی کار

سازمان بین­المللی کار همانند هر سازمان دیگری متشکل از ارکانی است. این ارکان بر طبق ماده­ی 2 اساسنامه عبارتند از:

1ـ کنفرانس عمومی؛ 2ـ هیات مدیره؛ 3ـ دفتر بین­المللی کار.

بسیاری از نویسندگان[24] بر این عقیده­اند که ساختار سه جانبه­ی این سازمان سبب توانمند شدن آن شده است؛ به گونه­ای که وقوع جنگ جهانی دوم و بروز بحران­های اقتصادی گوناگون نتوانسته است لرزه­ای هر چند کوچک بر بنیان­های استوار ILO وارد سازد. در حالی که برخی از همین وقایع و حوادث موجب شد تا جامعه­ی ملل تضعیف شده و حتی سرانجام با شکست مواجه گردد و جای خود را به سازمان ملل متحد دهد.

مبحث چهارم: اساسنامه­ی سازمان بین­المللی کار

نظر به این که صلح جهانی پایدار را جز بر پایه عدالت اجتماعی نمی­توان استوار ساخت با توجه به این که، بسیاری از مردم در شرایطی کار می­کنند که همراه با بی­عدالتی، تنگدستی و محرومیت است، این امر چنان نارضایتی به بار می­آورد که صلح و هماهنگی جهان را به مخاطره می­افکند و نظر به این که بهبود برخی از شرایط کار مانند: تنظیم ساعت کار، تعیین حداکثر مدت کار در روز و در هفته، به کار گماری نیروی کار، مبارزه با بیکاری، تضمین مزدی که شرایط مناسبی برای زندگی فراهم سازد، حمایت از کارگران در برابر بیماری­های عمومی و یا شغلی و حوادث ناشی از کار، حمایت از کودکان، نوجوانان و زنان، مستمری پیری و معلولیت، حمایت از منافع کارگرانی که در خارج از کشور کار می­کنند، به رسمیت شناختن اصل «مزد برابر برای کار هم ارزش»، به رسمیت شناختن اصل آزادی سندیکایی، سازماندهی آموزش حرفه­ای و فنی و تدبیرهای دیگر، فوریت دارد.

مبحث پنجم: اعلامیه فیلادلفیا، اعلامیه مربوط به هدف­ها و مقاصد سازمان بین­المللی کار

کنفرانس عمومی سازمان بین­المللی کار، در بیست و ششمین دوره اجلاسیه خود، که در دهمین روز ماه می سال 1944 در فیلادلفیا برگزار شده بود، اعلامیه حاضر را که مربوط به هدف­ها و مقاصد سازمان بین­المللی کار و اصول لازم­الرعایه در سیاست کشورهای عضو می­باشد، تصویب نموده است.

براساس ماده یک این اعلامیه:

الف) کار کالا نیست؛

ب) آزادی بیان و اجتماعات شرط اساسی پیشرفت است؛

پ) فقر هر جا که وجود داشته باشد، خطری برای پیشرفت و شکوفایی همه است؛

ت) در داخل هر کشور مبارزه علیه توانمندی باید با نیروی خستگی ناپذیری انجام گیرد و در سطح بین­المللی با تلاش مداوم و هماهنگی پیگیری شود و در این مبارزه نمایندگان کارگران و کارفرمایان بر پایه برابری با نمایندگان دولت­ها همکاری نمایند و آزادانه در گفتگوها شرکت کنند و در تصمیم­گیری­های دموکراتیک در زمینه گسترش رفاه عمومی مشارکت نمایند.

ماده دو اعلامیه ضمن تاکید عدالت اجتماعی بیان می­دارد:

الف) همه افراد بشر، از هر نژاد، مذهب یا جنسیت حق دارند در کمال آزادی و مناسب شئون انسان و در امنیت اقتصادی و برخورداری از فرصت­های برابر، برای پیشرفت مادی و رشد معنوی خود بکوشند؛

ب) هدف اصلی هر سیاست ملی و بین­المللی باید ایجاد شرایطی برای دستیابی به این مقاصد باشد؛

پ) همه سیاست­ها و تدبیرهایی که در سطح بین­المللی به ویژه در زمینه­های اقتصادی و مالی اتخاذ می­شوند باید از این نظر مورد بررسی قرار گیرند که تا حد ممکن در رسیدن به این مقاصد اساسی سودمند باشند نه این که مانعی در راه رسیدن به آنها گردند؛

ت) سازمان بین­المللی کار وظیفه دارد، همه سیاست­ها و تصمیم­گیری­های اقتصادی و مالی که در سطح بین­المللی اتخاذ می­شوند، از نظر رعایت این هدف اساسی مورد بررسی قرار دهد؛

ث) سازمان بین­المللی کار می­تواند با در نظر گرفتن همه عوامل اقتصادی و مالی مربوط، مقرراتی را که مناسب می­داند در مصوبه­ها و توصیه­های خود بگنجاند.

مبحث ششم: بررسی مصوبات سازمان بین­المللی کار

بر طبق ماده­ی 19 اساسنامه سازمان بین­المللی کار، مصوبات «کنفرانس عمومی» بر دو نوع است. نخست مقاوله نامه­ها[25] و دیگری توصیه نامه­ها[26] حال به تعاریف این دو اصطلاح می­پردازیم. واژه مقاوله نامه یا کنوانسیون معمولا برای اسناد مهم همه جانبه که در بر دارنده­ی قواعد بنیادین بین­المللی­اند به کار می­رود.[27] و توصیه نامه، سندی بین­المللی است که به لحاظ قانونی تعهدآور نیست و همان گونه که از نامش پیداست، چنین اسنادی جنبه­ی توصیه­ای دارند. بنابراین دولت­هایی که چنین اسنادی از امضا می­کنند و آنها را می­پذیرند، ملزم به رعایت مفاد مندرج در آنها نیستند.

توصیه نامه­های سازمان بین­المللی کار، اغلب به صورت مکمل مقاوله نامه­ها هستند. به طور کلی کنفرانس است که پس از تایید دستور کار هر جلسه، تصمیم می­گیرد که آیا متن پیشنهادی به کنفرانس، شکل مقاوله نامه به خود بگیرد و یا این که در قالب توصیه نامه مطرح می­شود.

نکته دیگر آن که اگر کل متن پیشنهادی و یا برخی از مفاد آن قابل طرح در شکل و قالب مقاوله نامه نباشد، کنفرانس متن مزبور را در قالب توصیه نامه در دستور کار برای تصویب در اجلاس سالانه­ی خود قرار می­دهد.[28]

اما مصوبات کنفرانس، محدود به مقاوله نامه­ها و توصیه نامه­ها نمی­شود، بلکه قطعنامه و بیانیه را نیز شامل می­شود. اما در این بین، مقاوله نامه­ها دارای ویژگی­ها و مشخصات منحصر به فردی هستند. زیرا پس از الحاق کشورها به آنها، الزام­آور می­شوند. به بیان دیگر، تصویب هر مقاوله نامه از سوی کشورها سبب ایجاد تعهد قانونی برای اجرای مفاد آن سند می­شود. مجموع مصوبات کنفرانس بین­المللی کار که شامل مقاوله نامه، توصیه نامه، قطع نامه و بیانیه می­شود، «معیارهای بین­المللی کار»[29] را تشکیل می­دهند.[30] این معیارها به گونه­ای طراحی می­شود که اولا قابلیت تطبیق با اوضاع و احوال خاص هر کشور را داشته باشند، ثانیا راهنما و الگوی مناسبی برای تدوین تصویب و در صورت لزوم اصلاح قوانین و مقررات داخلی می­باشند.

مبحث هفتم: مقاوله نامه­های بنیادین و کلیدی سازمان بین­المللی کار

سازمان بین­المللی کار برای برخی از مقاوله نامه­ها که در مورد حقوق بنیادین کار می­باشند، اهمیت و اعتبار ویژه قائل شده است. زیرا در هر یک از این مقاوله نامه­ها، به یکی از آزادی­ها و حقوق اساسی انسان پرداخته شده و مسایل مهمی همچون منع کار اجباری، آزادی انجمن­ها و حق تشکل، تساوی و منع تبعیض و منع کار کودکان را شامل می­شود.

مقاوله نامه­های بنیادی و کلیدی سازمان بین­المللی کار عبارتند از:

1ـ آزادی انجمن­ها و حمایت از حق تشکل شامل: مقاوله نامه­ها شماره­ی 87 (مقاوله نامه­ی آزادی انجمن­ها و حمایت از حق نهادینه کردن تشکل­ها 1948) و مقاوله نامه­ی شماره 98 (مقاوله نامه­ی حق تشکل سازمان و مذاکره­ی جمعی 1949).

2ـ لغو کار اجباری شامل: مقاوله نامه­ی شماره­ی 29 (مقاوله نامه­ی کار اجباری 1930) و مقاوله نامه­ی شماره 105 (مقاوله نامه­ی لغو کار اجباری 1957).

3ـ تساوی مزد و منع تبعیض شامل: مقاوله نامه­ی شماره­ی 100 (مقاوله نامه­ی تساوی مزد 1951) و مقاوله نامه­­ی شماره­ی 111 (مقاوله نامه­ی تبعیض در اشتغال و حرفه 1958).

4ـ سن کار و ممنوعیت کار کودک شامل: مقاوله نامه­ی شماره­ی 138 (مقاوله نامه­ی حداقل سن کار 1973) و مقاوله نامه­ی شماره­ی 182 (مقاوله نامه­ی ممنوعیت کار کودک و اقدام فوری برای محو بدترین اشکال کار کودک (1999).

دولت ایران تا کنون به 5 مقاوله نامه­ی بنیادی یعنی مقاوله نامه­های شماره­ی 29 (کلید اجباری)، شماره­ی 105 (لغو کار اجباری)، شماره­ی 111 (تبعیض در اشتغال و حرفه)، شماره­ی 100 (تساوی مزد) و شماره­ی 182 (ممنوعیت کار کودک و اقدام فوری برای محو بدترین اشکال کار کودک) ملحق شده است.

مبحث هشتم: سازمان بین­المللی کار و کارگران مهاجر

یکی از نکاتی که به عنوان هدف اصلی سازمان بین­المللی کار در مقدمه اساسنامه آن ذکر شده است «دفاع از منافع کارگرانی است که در خارج به کار اشتغال دارند». در اجرای این هدف چند مقاوله نامه و توصیه نامه به وضع کارگران بیگانه و مهاجر پرداخته، مقرراتی درباره این کارگران تدوین نموده­اند که برخی مسایل تامین اجتماعی مربوط می­شوند و برخی جنبه کلی­تری دارند. اما افزون بر این دو دسته سند که به طور خاص مسایل کارگران خارجی و مهاجر را مورد بررسی قرار می­دهد، در برخی از مقاوله نامه­های دیگر نیز به طور صریح یا ضمنی شمول آنها به کارگران خارجی و مهاجر اشاره شده است.

فصل دوم: کنوانسیون بین­المللی حمایت از حقوق تمام کارگران مهاجر و خانواده آنها

مقدمه

به دلیل گسترش قابل ملاحظه مهاجرت و نیروی انسانی به ویژه نیروی کار و پیامد آن افزایش خشونت با نژادپرستی و بیگانه گریزی و بیگانه ستیزی که در اثر اختلال اوضاع اقتصادی و عدم ارتباط واقعی و بی­خبری و عدم آشنایی با فرهنگ ملل و تمدن­های دیگر تشدید شده است و همچنین با توجه به این مهم که در آغاز قرن بیست و یکم میلادی، از هر 35 نفر یک نفر مهاجر است و از کشوری به کشور دیگر نقل مکان کرده است. اگر تمامی این مهاجران در یک جا زندگی کنند این محل می­تواند پنجمین کشور بزرگ دنیا باشد. مهاجران افرادی هستند که می­توانند انرژی مثبتی را وارد اقتصاد کنند اما در صورتی که حقوق و قوانین آنها در کشورهای مبدا و مقصد رعایت شود.

مبحث نخست: چشم­انداز و تعاریف

در بخش یک این کنوانسیون اشاره به محدوده و دامنه تعریف کارگر مهاجر شده و در ماده یک بیان می­دارد: «این قرارداد بدون هیچ گونه تبعیض جسمی، نژادی، رنگ پوست، زبان، مذهب، عقاید سیاسی، اصول ملی، اخلاقی یا اجتماعی، ملیت، سن، موقعیت مکانی، تاهل و تولد فرزند و دیگر موارد».

در ماده 3 مصادیق و مواردی که از دایره شمول این کنوانسیون خارج است را بیان داشته و همچنین اشاره داشته کارگر مهاجر نباید در این موارد به کار گرفته شود:

الف: اشخاصی که به وسیله سازمان­ها و نمایندگی­های بین­المللی برای کار فرستاده می­شود. اشخاص برای انجام عملکردهای قانونی و رسمی به خارج از منطقه ایالتی فرستاده می­شوند و پذیرش آنها بر مبنای قانون بین­المللی یا به وسیله­ای قراردادهای بین­المللی خاص یا پیمان­های بین­المللی تنظیم می­شوند.

ب: اشخاصی که برای انجام روند کاری به خارج از منطقه ایالتی فرستاده می­شوند و در برنامه­های رشد و توسعه کاری و برنامه­های تعاون و همکاری شرکت می­کنند. پذیرش آنها بر مبنای قراردادهای کاری هر ایالت تنظیم می­شود.

ج: اشخاصی که به عنوان سرمایه­گذار در ایالت­های متفاوت، اقامت می­گیرند.

د: اشخاص پناهنده که به طور کلی از اسناد و ابزار بین­المللی تحت شرایط اجباری استفاده می­شود.

ه: دانشجویان و کارآموزان

و: دریانوردان و کارگران که در مناطق ساحلی کار می­کنند اقامت دایمی ندارند و در فعالیت­های کاری ایالت که در آن کار می­کنند، شرکت می­کنند.

مبحث دوم: عدم تبعیض در حقوق

بخش دوم این کنوانسیون به مواد مرتبط با عدم تبعیض در حقوق کارگران مهاجر اشاره داشته است و تاکید می­کند می­بایست به همه حقوق مربوط به کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان در محل سکونت آنها بر اساس اسناد و حقوق بین­الملل و حقوق بشری احترام گذاشته و هیچ گونه تبعیض از لحاظ رنگ، نژاد، زبان، مذهب، عقاید سیاسی، ملی، اجتماعی، ملیت، جنس، موقعیت اقتصادی، سیاسی، تاهل و عوامل دیگر در نظر گرفته نشود.

مبحث سوم: حقوق بشر

بخش سوم اشاره به حقوق بشر در مورد کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها داشته در ماده 8 بیان می­دارد:

1ـ کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان می­توانند ایالتی را که در آن هستند ترک کنند. این حق هیچ محدودیتی ندارد مگر مواردی که بر مبنای قانون، عوامل خاصی در نظر گرفته شده باشد که برای حفظ امنیت ملی، نظم عمومی، سلامت عمومی، اخلاق عمومی، یا حقوق و آزادی­های دیگران، ضروری باشد و حقوق دیگری نیز باید در بخش کنونی قرارداد شناسایی شود.

2ـ کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان حق دارند هر زمانی که می­خواهد وارد کشور اصلی­شان شوند و در آنجا بمانند.

مبحث چهارم: حقوق کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها

دیگر حقوق کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان که دارای اسناد رسمی هستند یا در موقعیت عادی و منظم قرار دارند.

کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان که در موقعیت عادی و منظمی در کشور کاری قرار دارند از حقوق تنظیم شده در بخش قرارداد کنونی و همچنین حقوق عنوان شده در بخش سه سود می­برند. کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان حق آزادی جابجایی در منطقه کشوری را دارند و آزادانه می­توانند محل اقامت خود را انتخاب کنند.

کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان حق دارند، انجمن و اتحادیه تجاری تشکیل دهند که باعث ارتقا و حفظ منافع اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی­شان می­شود.

کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان حق دارند در امور دولتی و عمومی کشورشان شرکت کنند و در انتخابات برطبق قانون رای دهند.[31]

مبحث پنجم: قوانین قابل اجرا برای گروه­های خاص از کارگران مهاجر و اعضای خانواده آنها

این بخش از مواد 57 آغاز و به ماده 63 خاتمه که اشاره به حقوق کارگران فصلی کارگران مرزی کارگران دوره­گرد، کارگران کنتراتی و کارگران آزاد و مستقل که در ماده 2 به آن اشاره شد می­نماید.

مبحث ششم: ترویج و گسترش شرایط سالم، منصفانه، انسانی و قانونی در ارتباط با مهاجرت بین­المللی کارگران و اعضای خانواده آنها

در این بخش از کنوانسیون تاکید گردیده است که بدون احراز مفاد ذکر شده در ماده 79 از این معاهده، اعضای هیات­های دولتی می­بایست ملاحظاتی را در نظر بگیرند که به موجب آن، امکان مشورت و همکاری در جهت بهبود شرایط سلامت، رعایت مساوات، حقوق انسانی و قوانین، زیر نظر سازمانی بین­المللی کارگران مهاجر و اعضای خانواده­شان فراهم شود و به موجب این کنوانسیون، این ملاحظات نه تنها شامل مرتفع کردن نیازها و منابع مورد نیاز کارگران می­باشد بلکه نیازهای اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و دیگر مایحتاج کارگران مهاجر و اعضای خانواده­هایشان را نیز در بر می­گیرد و افزون بر آن پیامدها و نتایج چنین مهاجرتی را نیز مدیریت خواهد کرد.

هیات­های دولتی مکلف به ارایه خدماتی خواهند بود که پاسخ­گوی ملاحظات کارگران مهاجر بین­المللی و اعضای خانواده­هایشان باشد.

ارایه اطلاعات و خدمات مناسب به کارگران مهاجر و خانواده­هایشان در خصوص فراهم کردن ملزومات مربوط به دریافت مجوزها و انجام تشریفات اداری و ایجاد هماهنگی لازم برای جابجایی مسافرت، ورود، اقامت، اشتغال، خروج و بازگشت، احراز شرایطی برای کار و زندگی در چارچوب مقررات واحدهای استخدامی با در نظر گرفتن آداب و رسوم، وجه رایج مملکتی، مالیات و دیگر قوانین و مقررات مربوطه.

هیات­های دولتی موظفند با لحاظ کردن مفاد قانونی متناسب با شرایط مهاجران و اعضای خانواده­هایشان و ارایه خدماتی که بتواند مسایل اجتماعی، فرهنگی و دیگر نیازهای آنها را پوشش دهد، روند زندگی را برایشان تسهیل کنند.

هیات­های دولتی، از جمله هیات نظارت بر حمل و نقل، موظف به همکاری و مساعدت در جلوگیری و ریشه­کن کردن جابجایی­ها و استخدام­های غیرقانونی و نامشروع کارگران مهاجر می­باشند.

مبحث هفتم: اجرای معاهده

به منظور بازنگری در نحوه اجرای معاهده فعلی، می­بایست کمیته­ای جهت صیانت از حقوق همه کارگران مهاجر و اعضای خانواده­هایشان تاسیس شود.

انتخابات اولیه نمی­بایست بیش از 6 ماه از آغاز اجرای معاهده به تاخیر افتد و انتخابات مجدد می­بایست هر دو سال یک بار انجام شود. حداقل چهار ماه پیش از تاریخ برگزاری هر انتخاباتی، دبیر کل سازمان ملل می­بایست نامه­ای به تمامی هیات­های دولتی ارسال کند و در آن هیات­ها دعوت شود نامزدهای مورد نظر خود را ظرف مدت دو ماه معرفی کنند. دبیر کل می­بایست فهرستی از نامزدهای معرفی شده به ترتیب حروف الفبا تهیه و در کنار هر اسم، نام هیات معرفی کننده را نیز قید کند. سپس آن را به همراه رزومه کاری و مدارک تحصیلی هر یک از نامزدها، تا پیش از یک ماه به تاریخ انجام انتخابات به هیات­ها ارسال کند.

انتخابات اعضای کمیته می­بایست در نشستی که دفتر دبیر کل سازمان ملل ترتیب آن را داده است با حضور هیات­های دولتی انجام شود. در این نشست می­بایست حداقل دو سوم از هیات­های دولتی حضور داشته باشند تا جلسه رسمی شود و فردی که به عنوان عضو کمیته انتخاب می­شود، می­بایست نامزدی باشد که بیشترین تعداد رای را از میان اکثریت رای دهندگان و هیات­های دولتی شرکت کننده در این نشست را به خود اختصاص داده باشد.